发挥承东启西优势加快“太原经济圈”建设

　　——省城知名专家为“太原—榆次同城化”建设把脉

　　编者按 为了推动区域协调发展，增强省会太原的辐射带动能力，2002年5月，山西省委作出关于太原市与晋中市加强经济区域合作的指示；同年6月13日，在山西省委、省政府的推动下，太原与晋中区域合作正式启动，揭开了太原经济圈发展的序幕。太原和榆次作为太原经济圈的“核心圈”，同城化发展发挥着举足轻重的带动作用。为了加快太原经济圈的规划建设，推进太原和榆次在城市规划建设、电信、金融、公共交通等方面“同城化”的决策进程，山西省城市经济学会和山西省城市科学研究会，去年组织我省的30余名与城市规划建设相关的知名专家召开了研讨会，就“太原—榆次同城化”问题畅所欲言，展开了热烈的讨论，为我省下一步制订关于“太原—榆次同城化”的具体实施意见和方案，提供了高屋建瓴的建议和切实可行的办法。专家们《关于“加快太原经济圈的规划建设”的建议》，目前已上报山西省委、省政府，并就操作层面提出了诸多建议。本报摘编了部分专家学者的精彩建议，与读者共飨，希望借此能引起更多市民对“太原—榆次同城化”问题的了解和关心，共同为太原经济圈的建设出谋划策、贡献力量。

　　“太原-榆次同城化”是太原经济圈建设的核心。“同城化”这个问题，由太原市或晋中市来组织实施均不太合适，省政府虽然提出了这个问题，但尚没有具体的实施意见和方案。在这种情况下，作为我们这类城市方面的学会应当为加快太原经济圈的规划建设，推进“太原-榆次同城化”做出应有的贡献。

　　山西在中部怎么崛起，首先是太原的崛起，进而带动山西的崛起。“太原—榆次同城化”，也就是经济一体化，就是造福太原人民，造福榆次人民，也是造福全省人民。这实际上是在讲民生问题。所以省长在政府报告中提出：“要加快太原经济圈的规划建设”。政府工作报告，是人民代表大会通过的，是具有一定法律效力的。加快太原经济圈的规划建设，推动太原和榆次同城化，我们的认识要趋于一致。再一个要重视的是，省里主要领导要有足够的重视，主要领导重视才能行动，才能具体操作。不管是都市圈还是经济圈，实际上都是现在专家研究的“省会城市城市群经济圈”这个问题。我们的研究还要立足于大太原都市圈的作用和功能，如果只研究同城化该怎么去做，局限在解决榆次区的问题，这样意义也就不大了。

　　要使山西实现中部崛起，取决于两个问题的解决：一是产业尤其是煤焦主导产业的崛起；二是太原这个龙头的崛起。如果解决不了这两个崛起的问题，山西实现中部崛起是句空话。解决一个主导产业是煤焦的大而不强的问题，另一个是太原怎么样来带动十个小兄弟，解决山西优化配置资源的问题。如果省里的领导不抓这个，就贻误了战略机遇。核心问题是太原自身的吸引力和辐射力不强，说到底是如何加快太原发展的问题。要搞太原城市圈，不进行高起点的运作恐怕不行。高起点的运作，包括资源型的经济。太原不要再和十个小兄弟争夺煤焦铁这个产业了，要建设煤焦炭数码港，太原应该成为国际煤炭和焦炭的采购、集散、结算和价格形成中心。到时候，太原的收益远远大于十个地市，太原就能把头牵起来。然后再做金属镁和全省的旅游。太原要优化配置全省的旅游资源，千万不要只立足于以晋祠为中心。太原是老大，要优化全省的资源配置，不在这个境界上进行高起点运作，对太原来说是很不幸的。

　　“城市群”这个提法还是比较确切的。太原城市群的建设，不是太原小区域的问题，而是全省性的问题，要从这个全局思考问题。规划要先行。如果没有一个总体的城市群的规划，现在搞同城化这么具体的问题，最后可能会对整体的全面发展带来新的问题。在科学发展观的指导之下，确定合理的、科学的规划原则是基础。原则主要有：“资源整合，功效第一”；“结构调整，优化布局”。结构调整包括：产业结构调整，城市主要功能区的调整；“政府合作，行动统一”；“以人为本，依法行政”。在规划做好的基础上，再考虑同城化中的具体问题应该怎么办，包括土地资源、水资源怎么用。因为现在城市群建设问题，包括榆次区和太原市的衔接问题，大家都看到了，不光是环境土地资源利用，包括整个同构化的问题，浪费是非常严重的。所以要搞好规划，弄清这个问题。

　　行动要具体。成立一个有权威的协调领导机构，由省长牵头，分管副省长、省里有关厅局的主要负责同志作为成员参加，并包括太原、榆次两市的主要领导。这么一个协调机构，先做规划。最终的结果，行政区划非调整不行，没有第二条路。行政区划要随着社会经济的发展需要来调整。历史上如此，将来的发展也是如此。

　　还有重要一点是，规划由谁来做，也要具体化。建议成立一个常设的发展研究院，或组织一个民间性质更强一点的机构。如果这样具体化，下面的事就多了。刚才谈到的社会资源、经济资源以及整个资源普查的问题，矛盾大、问题大的两市的经济开发区的问题，立法的问题，政策调整问题等等，都需要做规划的时候做一些很基础的调查研究工作。

　　山西要发展，要实现中部崛起，必须发展大太原。太原作为省会所在地，理所当然地应该成为全省的经济、社会发展的火车头，对外开放的窗口。

　　历史上的太原府、太原郡就是大致包括现在的晋中、忻州的一部分，北到繁峙、西到保德、东到阳泉、南到灵石的韩信岭。现在太原的城市区域最好先把晋中并过来，其它相关的县市下一步再说。都市圈、城市圈还可以先把榆次、平遥、太谷、介休并到太原，东边的县市归阳泉。其实真正的阻力在于领导而不在群众，晋中的老百姓很同意归到太原来，太原是省会城市，条件比晋中市更优越。

　　为此，首先要建立行政推动协调机制。大太原都市圈、经济区在建设过程中，尤其是建设初期离不开政府的宏观调控引导作用。建议成立高层次、有权威的协调小组，建立、健全联席会议制度，定期与不定期的召开专题、工作会议，研究重大问题，更好地发挥政府在制度政策一体化方面的领导作用。其次要完善配套政策。根据需要与可能，制定促进经济联合开发的优惠政策。当务之急，一是建议在用地补偿、占补总量平衡上，借鉴外地的经验和做法，在经济开发区内，实行跨行政区补偿建设用地。二是制定企业、学校、居民在经济区内迁移的优惠政策。着手研究大经济区内户籍制度改革的有关问题，打破经济区内的户籍壁垒。三是完善经济区内竞争激励机制，消除各地对人才、资本、资源跨地区流动的限制和市场准入等方面的歧视政策。树立人力资源是第一资源的观点，完善和实施一整套培育、聚集、使用人才的措施，使人才工作成为大太原都市圈、经济区建设的关键和决定性力量。四是要加强地方法规建设，消除影响区域内经济发展的法规障碍。要认真清理各经济区现行的各项政策规定，在工商管理、技术监督、商品检验、行政事业性收费等方面，建立“软环境”综合评估机制，完善制度和政策，为经济区内企业发展提供平等竞争的机会和条件。五是优化投资环境。省城太原市和大太原经济圈，应当成为全省投资环境的首善之区。转变投资调控方式，放开社会投资领域，放开一般的(对破坏资源和严重污染环境的项目例外)非政府投资项目的审批，为投资者提供公平竞争的机会。

　　太原—榆次同城化应加速进行，因为这是加快太原经济圈建设的重要前提。从太原和榆次的发展需要看，我们在讨论中要突破这个观念，不要隐讳这个观点：同城化就是一体化牞一体化就是同城化。同城化的难点就是规划建设，金融、通信都是有很多难点的。

　　实现同城化，首先要解决行政体制的分割问题。实现榆次和太原的合并牞困难在行政体制的分隔上。如果不突破体制，省长讲的金融一体化也不好办。榆次属晋中分行，如果把榆次区拿过来，晋中分行在什么地方管理。所以晋中市要选择一个地方，这个地方不管是介休还是其它哪里都行。这个问题如果不解决，同城化就很难办了。实质就是要太原和榆次合并，榆次成为太原市的一个区，什么问题都解决了。

　　太原榆次协调发展应按照“优势互补、互惠互利、联合发展、共同繁荣”的原则，从六个方面进行讨论。

　　一、促进区域统一要素市场的建立，推动区域一体化经济的形成。区域统一的要素市场是推动区域经济一体化的基础力量，而区域经济一体化不仅是区域整体发展的重要内容，同时也是其他要素系统能够趋于整体的基础。从太榆的现实情况来看，地方政府参与地区经济的程度一向很深，生产要素流动的行政导向十分明显，行政区划对区域经济的分割现象仍然存在。因此，协调地方政府的经济行为，消除各种形式的地方保护主义，为区域统一市场的建设和区域经济的一体化创造良好的体制环境，是太榆区域协调机制最为重要的任务。

　　二、协调区域产业结构和产业布局。太榆地区产业结构趋同现象十分突出，产业区内传递意识不强，阻碍了整个区域产业结构的升级。这与地方政府的短期行为密切相关，只有通过区域协调手段，从区域的整体出发制定相应的产业政策，并对地方政府经济行为加以约束，才能真正实现太榆区域产业发展的一体化目标。太榆区域产业布局在向几条轴线聚集的同时，也出现了分散化的趋向。尤其是乡镇工业的布局过于分散，导致一方面无法发挥产业的规模效益，另一方面也造成了严重的环境污染问题。因此在强调点、轴发展的产业布局的同时，要注意对乡镇工业用地的及时调整，为乡镇工业的进一步发展打下基础。

　　三、区域性基础设施建设的统一安排。区域性的基础设施是区域发展的基本骨架，对区域经济发展、产业布局有着重要的引导作用。但区域性基础设施具有很强的共有性和非排它性，因此必须从区域整体出发予以规划、投资和建设。太榆地区近年来区域基础设施得到了较大的改善，但总体水平仍然滞后于区域经济的发展，大力发展区域性基础设施是太榆地区区域发展能进一步趋于整体的物质基础，因此理所应当的成为区域协调的重要内容。

　　四、区域环境保护和资源合理开发的管理。环境和资源是区域发展的依托，太榆地区本来就是一个资源相对匮乏的地区，环境的承载力十分有限。由于经济外部性的原因，这两者在区域经济发展的过程中，也是最易遭到破坏的。环境的治理、资源的保护是区域性很强的事物，要达到预期的效果，就必须采取统一的规划，协调的行动。只有这样，才能切实的改善区域环境质量，缓解资源危机。

　　五、区域城乡空间布局的协调。近年来，快速的经济发展给太榆区域城乡空间的布局带来了混乱的现象，城镇用地无序扩张、乡村建设用地过于分散，而且都不同程度地存在土地资源浪费，土地使用不合理等问题。这给区域本已十分脆弱的生态环境和空间特色都带来极大的威胁。因此必须制定区域整体的空间发展规划，提高城乡建设用地的集约化，保护区域内的自然开敞空间和景观特色，寻求城乡发展与生态环境的和谐。

　　六、区域内各种行政关系的协调。建议由省委、省政府牵头，会同省直有关部门，如发改委、建设厅、国土资源厅、交通厅，以及太原市、晋中市的有关部门一起组成一个机构，以协调解决行政关系。

　　关于城市化问题的研究，我个人更多地是从宏观的角度，从产业经济和战略角度思考的。首先，中部崛起山西跨越式发展，必须有个发动机，关键在于太原城市圈的建立和发展。太原城市圈的构建不是地市级的战略问题，而是全省发展的重大战略；其次，无论是经济圈、城市群、城市圈、一体化和同城化，关键是体制的改革，高层主导体制改革，这是战略的切入点。区划体制不动就是虚的，而区划体制改革必须是高层首先改革，高层要创新。太原要率先发展，山西要跨越发展，这个率先和跨越是时不我待的。因为要缩短差距、实现超越、实现率先，必须是超常规的，超常规的关键是体制；另外，要实现经济圈、城市化，出路是战略创新。首先从战略思维上创新和产业战略上创新；最后，实施经济圈、城市圈、城市化，基础是产业集群。我省有资源优势，没有产业优势，很重要一个原因是没有战略标准。我们有企业，没有企业群落，更没有产业集群，11个市产业的同构化、低度化，20多年没有解决，没有形成支撑都市圈、经济圈长期生存不断发展的经济基础。纵观近现代400多年，城市经济中的发展基础，肯定在于产业集群。城市很多专家研究，城市空间概念，市场经济概念，没有交易，没有流通，没有产业关联的话，它就不会成为城市。从重商主义到重工主义到凯恩思主义到现代新经济地理学，它都贯穿这一主线：产业集群。所以建议把同城化的产业集群作为一个战略基础。到底这个产业链、价值链怎么形成，哪几条是主线，需要研究。物流链问题、数码中心的问题、特别是信息技术、文化资源和新兴服务业都是有发展前途、发展潜力的战略集群的集成点。

　　太原经济圈、太榆同城化最早源于《山西省城镇体系规划》。1999年国务院要求全国各省、自治区、直辖市政府编制城镇体制规划。当时我省成立了一个领导组，并由我具体组织编制山西城镇体系规划。

　　在规划编制过程中有一个非常重要的问题，就是如何提升太原的省域中心城市的核心地位。国内专家也提醒我们要考虑到太原现在的发展所受到的腹地、空间非常有限的制约，建议能够构建太原都市圈。最后我们就把构建太原都市圈和太原榆次的一体化发展纳入了规划。2003年上报国务院，2006年国务院正式批复这个法规文件。纲要确定的主要任务第一项，就是“提升省会城市集聚辐射功能，加快太原都市圈发展”。都市圈的核心就是太榆“同城化”。

　　所以，我们现在提到的经济圈、同城化和都市圈、一体化虽然表述不同，但是一脉相承，本质上是一致的，言之有据。

　　现在要推进这项工作，首先要形成共识，领导决策层面要在思想上、认识上形成比较一致的看法。其次要搞好协调工作。不管是叫同城化，还是叫一体化，我们的视野一定要广阔一些。去年省长报告上提到了公交、通信、金融这几项是启动同城化的重大举措，当然同城化还不止这几项。比如，除公交以外其它一些市政设施方面的问题、这两个地区产业化发展和布局问题、土地资源和水资源合理利用的问题等等。

　　太原是山西省省域中心城市。同城化不仅是太原市的事，更是省里的事。现在环渤海湾的滨海新区建设，加上中卫铁路和高速铁路的建设使山西承东启西的重要性更加突出。同蒲铁路是我国南北纵向的第三条大动脉。除京九、京广外，太原这一条大动脉节点、枢纽的地位提升了，山西的地位也就提升了。太原作为区域性中心城市没有腹地不行，腹地太小也不行。要想拉动太原经济的发展，就要往南发展，编制新的城市规划。但新一轮规划到底是按照构建经济圈的思路规划，还是在原来的位置上继续进行“摊大饼”，这直接涉及到太原的发展，也会对全省经济社会发展带来重大影响。

　　我认为，无论是从地理分布、相互位置还是经济社会发展水平来看，太榆的同城化都是必然趋势，这不是突发奇想，也不是谁的主观意志。从当年很多专家提出到今天写进政府工作报告，这是对客观必然的适应。如果把太原和榆次比作两块骨头，实质上在这两块骨头之间的同城化的软组织已经有很多发育了。现在从太原到榆次走一趟，中间的园区、各种学校就像两块骨头之间的软组织一样，已经开始把两块骨头往一块连了。我们现在顺应这一客观必然趋势，主动地、自觉地引导它，科学地规划它，这和完全靠市场机制力量是不一样的。

　　同城化从提出到现在这么多年，还没进入实质性的工作进程。说明了一个问题，它确实是有难度。行政体制问题是症结的关键。在行政划分的樊篱拆除之前，按照“城市规划建设、电信、金融、公共交通等方面‘同城化’”确实是非常好、可行性较强的思路和举措。上述部门和领域在实际操作中又可分为两类：诸如电信、金融这类属纵向、条条管理的部门受地方行政干预和约束较少、较弱，以此为先导推动同城化较易、可行。因此，尚可进一步扩大到电力等类似行业同步实施；公交、城市规划之类事务现属地方管理，分别受两地有关政府部门节制，在现状下同城化过程可能要困难一些。如太原公交开通901次城际交通时，就经历了很多由于地方管理、两地利益产生的矛盾和麻烦。至于城市规划，因还要涉及土地使用，恐问题就更复杂了。但与此同时，由于太榆同城化问题提出已有时日，太榆两地许多单位以至开发商早已看中太榆间土地未来的供求走势和升值潜力，加之两市市区的发展和扩充，所以一场占领乃至争夺太榆间土地的“战斗”早已悄然展开。作为对太榆同城化的发展和规划，对此趋势应予以重视，提前介入，加强管理，以免日后发展留下隐患。

　　本版稿件由山西省城市经济学会提供（来源：太原日报）